2.5 組織論   〜生活保護就労支援プログラムの実施体制〜

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2.3インパクト理論のところで、「生活保護就労支援プログラム」において、「組織の充実」は近位のアウトカムであり、さらに「ピアサポートグループの形成による支援体制の充実」は遠位のアウトカムであると述べました。つまり、「生活保護就労支援プログラム」は、組織の充実という結果をもたらすことで新たな利用者に対しさらに充実した支援を影響していきます。組織の充実によって形成されるべき、組織図を図3に示しています。組織の充実によってこの組織図に示したような組織を形成することがこのプログラムの1つの目的です。 組織図の縦のラインは、貧困に対し具体的な情報を持っている順に配置しています。利用者・元利用者から具体的な情報が発信され、福祉事務所でニーズとして捉えられ、NPOや企業といったサポート団体に具体的なアイデアとして伝達されます。 図3 生活保護就労支援プログラムにおける組織論 *プログラム導入期における留意点 プログラム導入期における組織は、福祉事務所の中で導入に意欲の高いスタッフから形成されます。福祉事務所の規模が小さく査察指導員と生活保護ケースワーカー二人のみの場合も導入が可能です。また、福祉事務所のこれまでの方向性によっては、利用者やNPO・協力企業と協力関係を築くまでが難しいと考えられます。その際には、NPO・大学等外部の組織を含めた独立した委員会を立ち上げ、方針・方向性を決定することが重要になります。 福祉事務所内の管理運営部門が中心となり、ハローワーク・NPOや地元企業を訪問し、問題としての貧困への協働関係を形成していきます。その上で就労支援部門が中心となり、利用者の就労希望を聞き管理運営部門へ伝えます。管理運営部門は、その情報を元にハローワーク、NPO、地元企業などとともに協議し、でき得る限りのメニューを用意し、就労支援部門が利用者とともにそのメニューを活用していきます。このように連携は実践的な目的に沿って行われていきます。 以下に組織化の流れを示します。 就労支援チームとは、貧困と偏見を遠ざけ、生活の質を向上するために、協力企業と生活保護利用者とを結びつける支援者集団です。 第1段階:目標(プログラム哲学)の確認 スーパービジョン契約 目標は貧困と偏見を遠ざけ、利用者の生活の質を向上することである。 目標をチーム内で共有する 第2段階:スタッフのニーズ把握 スタッフの現実、ニーズ、価値を明確化 インタビュー形式で現実、欲求、価値を引き出す コアメンバーのリストアップを行う 第3段階:業務内容の改善 就労支援組織づくり委員会を組織する 定例(月1回)のミーティングを行う 就労支援組織づくりを業務に位置づける 個々のスタッフの強みを明確化 強みに基づく委員会づくり スタッフにとって魅力的な取り組み内容へ変更 チーム制導入 自己目標管理導入 情報ツールの吟味 就労支援組織についての意見交換を行う サービス実施のための費用を確保する 提案書に基づきプログラム導入のための福祉事務所事業計画を作成する 基礎研修(目的の具体化の方法を学ぶ)を受講する 研修会に参加し、就労支援組織づくりを学ぶ 第4段階:新しい取り組み実施 企業やNPOなどに対して利用者を中心としたチームで啓蒙、広報活動を行い、協力事業所を地域に増やしていく。 所得保障業務の縮小化 第5段階:チーム再編 人事(それぞれの委員会リーダー選出、チームリーダー選出) 第1段階へいき、新規のコアメンバーを選定する。   図4 生活保護就労支援プログラムにおける組織づくり

2.4プロセス理論 〜生活保護就労支援プログラムの支援提供プロセス〜

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「生活保護就労支援プログラム」では、4つの支援のプロセスが並行して進んでいきます。これら4つのプロセスが連動することで、チームとして包括的な支援が可能となります。1段目は利用者に対する支援のプロセスを示し、2段目は就労支援に直接関わる福祉事務所スタッフ、3段目は実習などを手がけるNPOなど、4段目は雇用先企業に対する働きかけを示しています。   どのプロセスも最初は、広報・啓発活動から始まります。その対象や内容は異なりますが、事業目的を達成するためには、問題・目的意識を全員で共有する必要があるからです。   利用者への支援のプロセスは、利用者が就労支援事業を選択することから始まります。その後、福祉事務所は、利用者との関係作り、就労への動機付け、ニーズアセスメントなどを行います。次に、就労支援計画を作成し、利用者の希望に応じた支援が始まります。また、離職や転職する場合の支援も重要であると考えられます。これは、離職を負の経験とせず、就労への再チャレンジを促す意味でも重要です。   雇用先への働きかけは、企業などへの継続的な支援、就職時のマッチング、トライアル雇用などの支援が中心となります。また、実習のみの受け入れであっても、地域に協力事業所を開拓することは、多様な就労希望の実現はもとより生活保護利用者への理解を促進するためにも重要なことです。   NPO等の地域資源への働きかけは、利用者の生活を活性化する仕組みを整えることを目指します。長期間安定した生活を地域で送るには、地域のネットワークが不可欠であると考えるからです。   図2.生活保護就労支援プログラムにおけるプロセス理論

2.3インパクト理論 〜生活保護就労支援プログラムの目標と使命〜

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「生活保護就労支援プログラム」がもたらしうる効果として、プログラムを提供する側である組織の充実と利用者の生活の質の向上が挙げられます。   「組織の充実」とは、企業やNPOなどの地域資源が、貧困は個人の問題ではなく社会の問題であることを十分に理解し、就労支援に参加することを意味します。「組織の充実」は主としてプログラム導入の初期段階でその達成がはかられるものであり、「生活保護就労支援プログラム」における、近位のアウトカムとして位置づけられます。   「質の高い自立した就労生活の実現」とは、利用者が人間らしい自分らしい就労生活を送り幸福を見出している度合いの向上を意味します。「生活保護就労支援プログラム」の導入によって、生活保護からの自立に必要な知識を獲得することができたり、求職活動に必要なスキルを向上させることができたり、就労体験が蓄積されたりすることで、利用者の自信が向上します。この自信の向上までが、中位のアウトカムとして位置づけられます。その後、早期の自立実現、自立生活の維持・安定を通して、利用者の「質の高い自立した就労生活の実現」を目指します。これらは遠位のアウトカムとして位置づけられます。   また、「質の高い自立した就労生活の実現」を実現した利用者の中には、プログラムを提供する側の一員となることで「組織の充実」に寄与する人もいます。個人の「質の高い自立した就労生活の実現」だけではなく、プログラム終了者が支援者としてプログラムに継続的に関わることで、ピアサポートグループが形成され、「組織の充実」がはかられ、ひいてはプログラム自体の質も向上していくこと考えられます。このため、ピアサポートグループの形成による支援体制の充実も遠位のアウトカムとして位置づけられます。    

2.2「暫定効果モデル」の構造

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内容分析の結果から、効果のあがる就労支援を行っていくためには「パンフレットなどの具体的な資料を使っての協力してくれるNPOや企業などを新規開拓する」などが抽出されました。そのため「生活保護就労支援プログラム」における暫定効果モデルでは、利用者は基本的に生活保護受給者ですが、利用者に充実した支援を行うために福祉事務所やNPOなどにも働きかける必要があるので、このプログラムでは両方を支援の対象としていきます。 「生活保護就労支援プログラム」は、大きく分けて2つの理論からなります。1つ目は、「生活保護就労支援プログラム」がどのようにアウトカムを変化させるかを示す「インパクト理論」です。2つ目は、具体的にどのような手順でプログラムを提供するかを示す「プロセス理論」です。これら2つの理論に加え、どのような組織・体制の下でプログラムを提供するかを示す「組織図」の3つにより、「生活保護就労支援プログラム」における暫定効果モデルは説明されます。 以下、「インパクト理論」「プロセス理論」「組織図」の順に説明していきます。

2.1 「暫定効果モデル」の構築プロセス

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「生活保護就労支援プログラム」の作成にあたり、まず、「生活保護自立支援プログラム事例集」で取り上げられた福祉事務所の中から、調査協力に同意の得られた福祉事務所14箇所に対して、訪問面接調査を実施しました。そして、面接調査のインタビューデータを内容分析の手法を用いて分析し、各福祉事務所が行っている先進的な取り組みを、援助要素として抽出していきました。さらに、生活保護自立支援プログラム事例集や先行研究から、援助要素を追加・修正を加えました。   このような経緯で、援助要素リストを作成し、援助要素リストに挙げられた項目から構成される暫定効果モデルを作成しました。暫定効果モデルを作る際には、福祉事務所の個別性や地域性などは考慮しないようにしました。暫定効果モデル作成の段階では、可能な限り個別性や地域性などの影響を受けない、より幅広く使える普遍性の高いプログラムとしたほうが良いと考えたからです。   その後、集団意見調査として「生活保護自立支援プログラム事例集」で取り上げられた福祉事務所の中から、福祉事務所職員(就労支援関係者)13自治体に集まっていただき、ワークショップを開催しました。   ワークショップの進め方としては、福祉事務所職員が自発的に意見を出し合うためにエンパワメント評価 の手法を用いました。   このワークショップの結果、就労支援員の導入に代表される既存の取り組みによって一定の成果があがっているものの、意欲を明確に示さない利用者や医療との連携が必要な利用者などに対しての支援が行き届いておらず、これらの利用者への取り組みにばらつきが大きいことがわかりました。そのような違いがある中、査察指導員と生活保護ケースワーカー、就労支援員など立場まで違う就労支援関係者が、インパクト理論 の検討としてプログラムの目標を議論し、それぞれの立場から効果的援助要素に関する発言をしていきました。立場の違いから議論開始当初は意見の違いがあったにも関わらず、それぞれの意見の目的が明確化していく中でコンセンサスが形成され、プログラムの方向性を決めることができました。   こうした取り組みの結果を反映させ暫定効果モデルをさらにブラッシュアップさせ今回のモデル構築に至りました。 今回の暫定効果モデルの作成にあたっては、「生活保護自立支援プログラム事例集」や面接調査、先行研究や過去の報告書を参考にしました。しかし、モデルに含まれるべき全ての援助要素を網羅できているわけではありません。また、前述のとおり、個別性や地域性などは考慮していません。今後、暫定効果モデルに基づいた「生活保護就労支援プログラム」が広く実践で活用され、各福祉事務所により適した形に修正を加えられることにより、さらに効果的なモデルとなると考えています。「暫定効果モデル」の暫定とは、今後、修正され、発展していく必要性があることを意味しています。

1.「生活保護就労支援プログラム」の目的と意義

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生活保護の動向の中で被保護人員・保護率については、平成7年(1995年)度を底に一貫して上昇しています。被保護人員の対前年同月比の伸び率は、平成22年(2010年)11月には対前年同月比110.4%です(社会・援護局関係主管課長会議資料,平成22年3月2日開催)。 2004年12月、厚生労働省社会保障審議会福祉部会の「生活保護制度の在り方に関する専門委員会」は報告書をまとめました。その報告書の中では、労働部局との連携による就労支援を初めとする自立支援プログラムの導入が提言されました。 生活保護自立支援プログラムとは、福祉事務所が地域の受給者の状況を把握した上で、必要な支援を組織的に実施するものです。福祉事務所は、受給者の状況や自立阻害要因について類型化を図ります。さらに、それぞれの類型ごとに取り組むべき自立支援の具体的内容及び実施手順等を定め、これに基づき個々の受給者を支援していきます。 同2005年、厚生労働省は、福祉事務所に対して自立支援プログラムの作成・実施に関する通達を出しました。これを受け、各福祉事務所は多数の自立支援プログラムを作成しました。しかし、各福祉事務所で作成されたプログラムの内容は、福祉事務所間でほとんど共有されておらず、各福祉事務所が独自の試みを続けているのが現状です。制度開始4年後の平成21年3月に厚生労働省から「生活保護自立支援プログラム事例集」が発行され全国の福祉事務所に配布されましたが、その内容は各福祉事務所のプログラムの羅列に留まっており、複数のプログラムに共通する援助要素を特定するには至っていませんでした。 さらに、生活保護自立支援プログラムの効果についても、生活保護受給者のうち、生活保護自立支援プログラムを受けて就職・増収した者の割合は、平成18年では0.64%、平成22年では0.61%となっており、生活保護自立支援プログラムが生活保護受給者の就労状況に大きな変化を与えているとは言いがたいのが実情です。 このような現状を受け、私たちは、各福祉事務所の工夫を集積した、効果的なプログラムを作成する必要があると考えました。これが「生活保護就労支援プログラム」です。「生活保護就労支援プログラム」の目的は、生活保護利用者の希望に応じた就労の実現に向けた支援を提供することです。 生活保護自立支援プログラム事例集は、経済的自立に関する個別支援プログラムとして、次の9つの取り組みを取り上げています。   生活保護受給者等就労支援事業活用プログラム 就労支援専門員等の専門職員を活用して就労支援を行うもの 協力事業所において職場適応訓練を実施するもの 就職セミナーの開催など、就労意欲を高めることに特化した支援を行うもの SV・CWのみで就労支援を行うもの 中学生の高等学校等への進学、高校生の在学の継続、児童・生徒等に対して支援を行うもの 資格取得に関して支援を行うもの 年金裁定や年金受給権の再確認など、年金受給に関する支援を行うもの その他の経済的自立に関する個別支援プログラム 「生活保護就労支援プログラム」は①「生活保護受給者等就労支援事業」活用プログラムを中心とし、他の②〜⑨のプログラムも含んだ内容になっています。

1.基本的な姿勢

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貧困という事実(結果)に対して対処する 貧困は個人か社会かという二項対立を超えて、貧困という事実(結果)に対して対処するためのソーシャルワーク実践ならびにソーシャルワークの理論構築が求められている。 公平な支援関係を目指す 「当事者(相談者・利用者を含む)の「声」を反映する、また当事者の「声」と専門家の知見を導入することにより、よりよい援助/支援関係を志向する方向」で「今後はいかにして協働モデルに基づく援助/支援関係を具体的に構築」していくべきである。 多様な場面を活用する 貧困・低所得者とサービス提供組織 自立・自律へ 自立概念をこれまでの「公私の援助を受けない」自立概念と、自分自身で生活をコントロールする「自律」概念を含む概念として再定義

F-5 地域に開かれた医療機関を目指している

● 地域に開かれた医療機関を目指している ◆意義と目的 精神障害のある人の地域移行が進むなかで、医療機関自体も開かれたものになる必要があると考えます。開かれた医療機関を目指していくことで、一般市民に対する精神障害に対する正しい知識の普及・啓発になり、偏見や差別感の是正につながっていくものと考えます。 ◆具体的な支援の内容 開かれた医療機関となるためには、医療機関にピアスタッフ、他機関の従事者といった人々が出入りできる環境を整えることが必要になります。また医師やソーシャルワーカーなどが講演などを行うことも精神障害に対する正しい知識の普及・啓発にもつながるものと考えます。さらに地域の一社会資源として医療機関が地域のイベントに積極的に参加したり、デイケアプログラムの一部を外部講師に委託したりすることで、地域全体の活性化、ボトムアップを目指していくことが重要であると考えます。このような活動にボランティアを活用することも、正しい知識の普及・啓発につながっていくものと考えます。 ◆効果的な援助要素 □医療機関に様々な人が出入りしている ・ピアスタッフ、他機関従事者 ・退院後の人でも病棟などに面会に行くことができる □デイケアプログラムに外部講師を依頼している □ボランティアセンターに登録して、デイケアなどで活動できるボランティアを募集している □医師やワーカーが地域で講演を行う機会がある □地域のイベントに参加し物品販売や普及啓発を行っている □地域住民との懇談会などを定期的に開催し、精神保健福祉に関する啓蒙活動を行っている

F-4 ピア同士の支援やピア同士の活動促進の支援

● ピア同士の活動を支援したり、ピア同士の活動を活性化していく働きかけが行われている ◆意義と目的 対象者が地域で孤立することなく主体的に生活を継続していくためには、ピアの支援は、従事者の支援よりも大きな意義を持つことがあります。そのため、仲間同士で支え合うことのできる、ピア活動を支援したり促進していくことは重い精神障害のある人にとって大変心強いものになると考えます。 ◆具体的な支援の内容 従事者はピアサポートの効果を十分に理解し、それらの活動を推進していく役割があると考えます。また、ピアメンバーがピアの力を活用して、電話や手紙、送迎など様々な活動ができるような場を設けることも重要であると考えます。さらに、このような活動の体験発表などを行う機会を持つことで対象者の自信の向上や主体的な活動への意欲が湧いてくるものと考えます。また、サービス導入の際にピアサポーターが活動内容の紹介や見学の対応をすることで、見学者の緊張や不安の軽減につながる有用な方法になるでしょう。 ◆効果的な援助要素 □従事者はピア同士の活動の必要性を認識している □従事者は、ピア同士の活動をサポートしている □ピア同士の活動は多岐にわたっている ・電話・手紙・送迎・訪問・引っ越しの手伝いなど □ピアとして経験を語る機会がある □ピアサポート促進のために自己責任のもと、個別の友人関係構築を推奨している ・メールアドレスや電話番号の交換 ・プライベートの交遊 □ピアサポートの体制がある ・ピアサポートの中心になるメンバーがいる ・ピアサポーターが活動できるように担当や活動の場を設けている ・ピアサポーターがデイケアの活動内容の紹介や見学の対応をしている

F-3 必要に応じての近隣住民や大家とのかかわり

● アウトリーチ支援の際に対象者のプライバシーに配慮しながら、必要に応じて近隣住民や大家へのサポート体制がある ◆意義と目的 重い精神障害のある人が、地域で孤立することなく主体的な生活を継続していくためには、近隣住民や大家などインフォーマルサポートの存在は欠かせないものと考えます。必要に応じて、これらの人たちの協力を得られる関係性を整えておくことで、日常生活上の様子を聞いたり、タイムリーな対応が必要な時に連絡をもらえるようになるものと考えます。また、支援体制があるということを近隣住民や大家に伝えておくことは、そのような人たちの安心にもつながるものと考えます。 ◆具体的な支援の内容 対象者が主体的な地域生活を継続していくために近隣住民との連絡調整役として、行政機関に関わってもらう体制があることは、対象者、住民の双方が安心して生活をしていくために重要であると考えます。また、必要に応じて近隣住民や民生委員や自治会長、大家・不動産屋などとインフォーマルサポートネットワークを構築し、緊急時には連絡をもらえる体制を設けておくことも、双方の安心した生活につながるものと考えます。このようなサポート体制は必ずしもすべての対象者に必要となるものではなく、インフォーマルサポートネットワークを構築していく際には、対象者のプライバシーに配慮する必要があります。 ◆効果的な援助要素 □近隣との関係について行政(市区町村、保健所など)に関わってもらう体制がある □必要に応じて近隣住民や民生委員や自治会長、大家・不動産屋などからデイケアもしくはアウトリーチ支援担当者に連絡をもらえる体制がある □必要に応じて大家・不動産屋にはサポート体制があることを伝えている □近隣住民や大家・不動産屋との関係は対象者のプライバシーに配慮している

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